Birokrasi dan Politik di Indonesia

Judul : Birokrasi dan Politik di Indonesia
Penulis : Miftah Thoha
Penerbit : PT. RajaGrafindo Persada
Cetakan : I tahun 2007
Tebal : 300 hlm + xvi




Sejak dari dahulu birokrasi seolah menjadi kue yang menarik untuk diperebutkan oleh para politikus. Melihat sejarah, birokrasi seringkali dijerat masuk dalam perangkap politik praktis. Masuknya politik dalam birokrasi diawali saat mulai merebaknya partai politik sebagai konsekuensi terbitnya Maklumat Wakil Presiden Nomor X pada tahun 1945. Dalam kerangka sistem parlementer, kepemimpinan silih berganti sesuai Parpol pemenang Pemilu.


Sayangnya, birokrasi pemerintah menjadi terkotak-kotak. Kepemimpinan
politik pada level puncak suatu departemen biasa menanamkan pengaruh hingga ke level staf (pegawai). Para pegawai cenderung tidak netral dan mengikuti
pilihan politik pimpinannya. Akibatnya, orientasi pegawai tidak terfokus pada
pelayanan publik yang independen, tapi diiringi kepentingan-kepentingan politik
tertentu.


Adanya kepentingan politik tiap departemen yang berbeda-beda menyebabkan
pemerintahan tidak solid. Demikian juga yang terjadi di daerah, pemerintah daerah di Indonesia berwarnawarni tergantung pemenang Pemilu di
wilayahnya. Keadaan seperti ini berlangsung terus hingga era orde baru. Bedanya, ”partai” yang berkuasa dari pusat sampai di pelosok daerah hanya satu, yaitu Golongan karya (Golkar). Sementara PDI dan PPP menjadi partai yang tersubordinasi, hanya sebagai ”pelengkap
penderita”.


Pada waktu itu kesempatan memegang pemerintahan hanya milik Golkar. Demikian pula kesempatan untuk menanamkan pengaruh di birokrasi. Slogan
monoloyalitas seakan merupakan kata ampuh untuk meredam gejolak politik
birokrasi. Afiliasi pegawai pada Golkar sebagai satu-satunya pilihan politik
memang mampu menciptakan stabilitas pemerintahan. Namun ”demokrasi semu” semacam ini mengakibatkan birokrasi tergantung dan menjadi alat politik. Birokrasi tidak netral karena melayani satu kepentingan politik tertentu.


Pada masa orde baru, aktivitas birokrasi digunakan melayani rezim untuk
mempertahankan elit yang berkuasa. Akibatnya sistem check and balance serta
prinsip pelayanan prima diabaikan, sehingga pemerintah tidak mampu merespon tuntutan masyarakat dengan rasional dan bertanggungjawab.
Kemajuan besar terjadi pada birokrasi pasca reformasi 1998, hubungan birokrasi dengan politik mulai ditata sebagaimana mestinya. Birokrasi harus steril dari kepentingan politik, maka birokrasi harus diberi jarak dengan politik
praktis. Birokrasi didorong tetap netral dengan tidak melibatkan dan dilibatkan
dalam ranah politik. Aparat birokrasi ditempatkan pada posisi netral.


Posisi yang demikian sesungguhnya menguntungkan birokrasi, di mana
mereka tidak terbawa kepentingan politik dan lebih mengkonsentrasikan diri pada tugas-tugasnya. Hal tersebut menghasilkan birokrasi yang independen, tidak terkooptasi pemimpin demi kekuasaan, mempertahankan diri, dan patronage. Hanya saja, upaya-upaya untuk kembali ”mempolitisasi birokrasi” sampai sekarang masih berlangsung. Fenomena ”pengkapling-kaplingan” birokrasi sekarang ini seolah menunjukkan bahwa wilayah birokrasi telah ”dicemari” terlalu jauh oleh kekuasaan politik.


Dikhawatirkan ketika birokrasi terjebak dalam aktivitas politik, akan terjadi konflik kepentingan. Apabila terjadi dilema atas peran ganda para birokrat, masyarakatlah yang akan dirugikan. Masyarakat yang menanggung atas pelayanan tidak prima dan tidak optimal dari para birokrat. Dampak negatif lebih parah terjadi manakala mereka sudah tidak dapat lagi mempertahankan netralitasnya di dalam masyarakat.

Sikap partisan rentan memunculkan konflik. Minimal ada kecenderungan berlangsung krisis legitimasi. Atau memancing sikap apatisme masyarakat. Sebagai perangkat sistem, birokrasi bagian yang mutlak ada dan tidak dapat disangkal lagi eksistensinya. Kita meyakini, birokrasi harus profesional karena tanggungjawab yang diemban sangat berat. Birokrasi berkontribusi besar terhadap upaya pencapaian tujuan pembangunan nasional.


Persoalan-persoalan seputar birokrasi dan politik menjadi fokus utama dari
buku ini. Sebagaimana dalam pengantarnya, ketika kehadiran partai politik
dalam birokrasi pemerintah mulai timbul, maka timbul pula pertanyaan tentang
hubungan keduanya. Pertanyaan ini sebenarnya merupakan pertanyaan klasik
yang dahulu pernah disampaikan oleh Woodrow Wilson sebagai perwujudan dari dikotomi antara politik dan administrasi.

Di awal buku, penulis sudah banyak mengupas mengenai perjalanan sejarah interaksi politik dalam birokrasi pemerintah. Interaksi ini mulai nampak sejak Indonesia merdeka ketika tata pemerintahan kita telah diwarnai oleh kehidupan partai politik. Kehadiran partai politik dalam pemerintahan membawa pengaruh besar terhadap kehidupan birokrasi pemerintah. Salah satu pengaruh itu ialah birokrasi pemerintah terkontaminasi oleh bermacam dan beragam perbedaan ideologi yang dibawa oleh partai politik.


Kehadiran partai politik dalam pemerintahan sejak dari Kabinet Sjahrir pertama sampai dikeluarkannya Dekrit Presiden 5 Juli 1959 berlangsung secara intensif. Para menteri yang ditunjuk tidak lagi membawa nama partainya walaupun dikenal dari partai politik tertentu, dan mulai saat itu militer ikut terlibat masuk ke kabinet.


Ketika Presiden Sukarno jatuh dan pemerintahan diganti oleh pemerintahan orde baru, partai politik tidak lagi bisa berperan aktif dalam pemerintahan. Peran partai politik digantikan oleh Golkar yang menamakan dirinya bukan partai politik. Birokrasi pemerintah terang-terangan telah memihak kepada Golkar, dan ini berlangsung cukup lama selama 32 tahun. Saat reformasi tampaknya masih sulit untuk melakukan perubahan sikap mental dan perilaku sistem pemerintahan birokrasi kita. Partai-partai politik yang memerintah ribut untuk menanamkan pengaruh dan orang-orangnya ke dalam birokrasi pemerintah.


Buku ini terdiri dari lima bab yang menjelaskan bagaimana birokrasi pemerintahan dan politik berinteraksi dalam kehidupan pemerintahan di
Indonesia. Bab pertama dari buku ini menjelaskan apa yang dimaksud dengan birokrasi pemerintah. Pertumbuhan kekuasan birokrasi pemerintah diuraikan, di mana pertumbuhannya sejalan dengan tumbuh dan berkembangnya pemerintahan itu sendiri.

Demikian pula diulas pemikiran tentang teori birokrasi, baik yang dimulai dari pemikiran Max Weber sampai dengan clasical views dari Marxis dan Hegelian. Bab ini diakhiri dengan uraian model dalam membangun pemerintahan serta uraian tentang demokrasi presidensial dan parlementer. Kekuasaan dalam birokrasi pemerintah selama ini dipergunakan sangat sentralistis dan eksesif. Ada korelasi positif antara tingkatan hirarki jabatan dalam birokrasi dengan kekuasan (power).


Desentralisasi kekuasaan dimaksudkan untuk mengembalikan kekuasaan atau memberdayakan rakyat serta adanya keterbatasan birokrasi pemerintah sendiri. Privatisasi merupakan suatu upaya mengurangi peran birokrasi pemerintah, atau meningkatkan peran sektor swasta didalam suatu aktifitas atau pemilikan aset
(hal.15). Model dalam membangun birokrasi pemerintahan pada bab pertama memberikan landasan pemikiran untuk menyusun bagaimana seharusnya sistem dan kelembagaan yang dipilih.

Politik dan birokrasi pemerintah berbeda tetapi keduanya tidak bisa dipisahkan. Menurut Max Weber, birokrasi dibentuk independen dari kekuatan politik. Birokrasi pemerintah diposisikan sebagai kekuatan yang netral (hal. 21). Hegel berpendapat bahwa administrasi negara (birokrasi) sebagai suatu jembatan yang
menghubungkan antara negara (pemerintah) dengan masyarakatnya (hal.
22).

Disebutkan bahwa birokrasi pemerintah tidak bisa dilepaskan dari proses dan kegiatan politik. Politik terdiri dari orang-orang yang berperilaku dan bertindak politik (consists of people acting politically) yang diorganisasi secara politik oleh kelompok kepentingan dan berusaha mempengaruhi pemerintah untuk mengambil dan melaksanakan suatu kebijakan dan tindakan yang bisa mengangkat kepentingannya serta mengesampingkan kepentingan kelompok lain (hal. 27)


Bab kedua membahas birokrasi dan administrasi publik. Apa yang dimaksud dengan ilmu administrasi publik, peran dan prospek pengembangannya diuraikan dengan jelas. Disorot juga tentang tata kepemerintahan yang baik. Bab ini menerangkan pemahaman ilmu administrasi publik dan perannya dalam menciptakan tata pemerintahan yang demokratis dan baik.


Ilmu administrasi publik amat menentukan dalam menciptakan keseimbangan empat komponen (aktor pemerintah, aktor sektor swasta/ pengusaha, aktor civil society/ rakyat, dan moral) yang berperan menciptakan good governance. Salah satu pengaruh perubahan paradigma ilmu administrasi publik ialah ditempatkannya rakyat pada posisi yang utama dalam mengukur keberhasilan pelayanan birokrasi pemerintahan.


Jantung dari suatu sistem politik dan tata pemerintahan yang demokratis terletak pada wujud kontrol terhadap kegiatan pemerintah yang seharusnya dilakukan oleh rakyat (hal. 57). Pemilihan yang dilakukan oleh rakyat terhadap pejabat-pejabat yang diwakilinya merupakan inti dari pelaksanaan demokrasi dalam suatu negara sekaligus mengingatkan pejabat untuk senantiasa melakukan akuntabilitas kepada rakyat (hal. 58).


Bab ketiga memuat penjelasan tentang birokrasi dan partai politik. Konsep ideologi dan pemerintahan, paham konstitusi liberal klasik, sistem kepartaian politik, partai politik dan kekuasaan, prinsip dan model demokrasi dalam pemerintahan, kedaulatan rakyat, kesamaan politik, konsultasi rakyat, kekuasaan mayoritas dan sistem merit dalam politik diuraikan dalam bab ini. Awalnya diterangkan pemahaman dan pengenalan terhadap identitas ideologi berikut komponennya.


Keberadaan partai politik sebagai wahana politik rakyat dalam memperjuangkan aspirasinya merupakan keharusan birokrasi. Partai politik yang memperoleh suara rakyat terbanyak berhak memimpin pemerintah dan hadir di dalam birokrasi pemerintah (hal. 113). Ditawarkan juga beberapa prinsip dan model demokrasi dalam pemerintahan. Dan terakhir ditutup dengan mengajukan sistem serta model merit dalam politik.



Sistem karier dalam politik, dari tataran rendah ke yang lebih tinggi, mencerminkan profesionalitas politik. Bab keempat membahas tentang partai politik dan birokrasi pemerintah Indonesia. Diuraikan tentang perkembangan
kabinet sejak pertama kali merdeka sampai dengan sekarang. Bentukbentuk
kabinet, siapa yang bisa diangkat sebagai menteri pada jaman demokrasi liberal, orde baru, dan sekarang, serta netralitas birokrasi diuraikan dalam bab
ini. Selama ini kelembagaan birokrasi pemerintah selalu ditarik dari lokus dan
fokus penggunaan kekuasaan yang menjauhkan dari terwujudnya demokrasi (hal. 134).


Lokus dan fokus penggunaan kekuasaan pada sistem parlementer
maupun presidensial bergerak sesuai dengan gerak bandul pendulum antara
legislatif dan eksekutif (hal. 183). Penulis buku ini menerangkan bahwa hadirnya partai politik dalam suatu sistem pemerintahan akan berpengaruh
terhadap tatanan birokrasi pemerintah.

Dicontohkan, selama pemerintahan orde baru Golkar berkuasa sebagai partai
pemenang pemilu. Susunan pemerintahan dikuasai oleh Golkar. Semua posisi jabatan dalam organisasi departemen pemerintah ditempati oleh kader Golkar. Sehingga struktur organisasi departemen pemerintah sulit dibedakan antara pejabat politik dan pejabat birokrasi karir.

Dominasi kepemimpinan pejabat politik atas birokrasi dipacu oleh dikotomi antara politik dan administrasi. Pemikiran itu timbul dari perbedaan fungsi antara politik dan administrasi, serta adanya asumsi tentang superioritas fungsi politik atas administrasi (hal. 154). Birokrasi yang riil menurut Max Weber mempunyai kekuasaan terpisah dari kekuasaan yang dilimpahkan oleh pejabat politik.

Oleh karena itu kedudukannya tidak sebagai sub ordinasi dan mesin pelaksana, melainkan sebanding atau coequality with the executive (hal. 155). Netralitas birokrasi diartikan sebagai posisi birokrasi pemerintah yang seyogyanya tidak memihak atau sengaja dibuat memihak kepada salah satu kekuatan politik atau partai politik.



Birokrasi bekerja sesuai dengan profesionalisme yang dituntut kepadanya
dan tidak boleh terkontaminasi oleh warna politik yang datang silih berganti
memimpinnya. Persoalan netralitas birokrasi tumbuh bersamaan dengan
munculnya demokrasi yang ditandai dengan adanya partai politik (hal. 168).
Netralitas birokrasi pemerintah terhadap kekuatan partai politik belum pernah ada di negara kita (hal. 170).


Bab lima mengemukakan pokokpokok pikiran tentang kelembagaan dalam birokrasi pemerintahan masyarakat madani. Termasuk diuraikan dasar-dasar pembentukan kelembagaan dari pemerintahan masyarakat madani. Tiga kelembagaan yang perlu diperhatikan dalam paradigma masyarakat madani yakni kelembagaan rakyat, kelembagaan pemerintahan, dankelembagaan hukum. Pemerintahan madani menempatkan supremasi sipil dalam mengatur sistem dan tata pemerintahan yang baik.


Sehingga politik negara harus dilakukan dan dirumuskan oleh orang-orang politik wakil rakyat yang dipilih oleh rakyat. Disebutkan, peranan partai politik merupakan bentuk transformasi dari lembaga yang memegang kedaulatan rakyat. Jika demokrasi berjalan dengan baik yang dimulai dari tata kehidupan berpartai, maka masyarakat madani akan bisa segera diwujudkan.


Buku ini lebih mudah dipahami karena disampaikan dengan pemaparan bahasa sederhana serta banyak memberikan gambaran peristiwa yang terjadi dalam realitas birokrasi di Indonesia. Meski kurang memberikan ulasan tersendiri mengenai birokrasi dan politik secara lebih mendalam, namun buku ini sudah sangat memberikan pengayaan pengetahuan dan wawasan pembaca mengenai relasi birokrasi dan politik di Indonesia. Oleh karenanya, buku ini cukup bermanfaat bagi para akademisi, praktisi, maupun pemerhati masalah birokrasi dan politik.


Oleh: Didik Gunawan Suharto
Jurusan Administrasi Negara
FISIP Universitas Sebelas Maret Surakarta (0271) 637358
didikgsuharto@yahoo.com